我們都把大地比作母親，這是因為大地像母親一樣的偉大，她使人類生生不息。

　　在吉林大地上，有片沃野是母親最偉大的存在，那就是黑土地。過去，我們常以“棒打狍子瓢舀魚”來形容黑土地的豐裕，用“捏上一把冒油花，插根筷子能發(fā)芽”來形容黑土地的肥美。僅從黑土地為糧食生產(chǎn)的貢獻看，產(chǎn)量占到全省的80%，調(diào)出量占到全省的70%以上，使我們才有以人均糧食占有量、糧食商品率、糧食調(diào)出量一直在全國處于領(lǐng)先地位的自豪感。

　　可是，母親的乳汁不是取之不盡的，黑土地的資源也不是用之不竭的。經(jīng)近70年的開墾和只索不養(yǎng)的耕作，加之“掠奪式開發(fā)經(jīng)營”，黑土地的腐殖質(zhì)層厚度由六七十厘米減薄到二三十厘米，而且還在以每年近半厘米的速度在面蝕；有機質(zhì)由正常的4%-6% 降低到2%-3%，并仍在以每年0.01%的速度在遞減；涵養(yǎng)黑土地的濕地50年來減少了42.4%……我們仿佛聽到了母親在嗟嘆！

　　2015年全國兩會期間，習(xí)近平總書記參加吉林代表團審議時，詳細詢問了黑土地保護情況。當(dāng)年7月，總書記在我省視察時指出，黑土地土質(zhì)肥沃，是吉林農(nóng)業(yè)發(fā)展得天獨厚的條件，要開展黑土地保護行動，切實把黑土地保護好、利用好。省委在全面推進依法治省的實施意見中提出制定黑土地保護的地方性法規(guī)。

　　在十二屆全國人大三次會議上，我省代表金華領(lǐng)銜提出關(guān)于制定黑土地保護法的議案，全國人大有關(guān)專門委員會就此開展了專題調(diào)研，在審議結(jié)果的報告中提出“積極促進黑土地地區(qū)制定保護黑土地的地方性法規(guī)”。

　　落實習(xí)近平總書記重要指示精神，按照省委的要求，省人大常委會從2015年開始了黑土地保護的地方立法進程。

　　2016年9月27日，省十二屆人大常委會第二十九次會議將審議《吉林省黑土地保護條例（草案）》列入了會議議程。時任省人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員金華在會上作了法規(guī)案說明，指出：“我省黑土地正面臨數(shù)量減少和質(zhì)量下降的雙重挑戰(zhàn)，立法保護不僅必要而且緊迫，是一項功在當(dāng)代、利在千秋的重要工作?！睂徸h中，常委會組成人員對這項立法給予了高度的關(guān)注，僅通過會議簡報反映，就有18人提出了46條審議意見，主要集中在黑土地的界定、執(zhí)法主體和政府相關(guān)部門職責(zé)、保護機制和措施、法律責(zé)任等方面。讓我印象最深的是長期從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、諳熟黨的“三農(nóng)”政策的時任常委會副主任王守臣的審議發(fā)言，關(guān)于黑土地的界定，他提出了全新的理念：黑土區(qū)不等于黑土地，要從土壤類型上劃分，不應(yīng)以植被、作物去區(qū)分，要打破耕地、草原、林地、濕地的局限，沖破農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、牧業(yè)的界限。當(dāng)時的分組會議我坐在守臣副主任的對面，他對黑土地的感情和對立法保護黑土地的期望溢于言表，至今歷歷在目。會議結(jié)束前，他用手示意我說，首峰，今年底我就退休了，黑土地這部法一定要搞出來，要搞好，下步進入了統(tǒng)一審議階段，全靠你們了！這既是領(lǐng)導(dǎo)對立法的要求，更是對立法保護黑土地的政治囑托。我當(dāng)時什么都沒說，只是對他深深地點了點頭。但是，在我的內(nèi)心，感到了立法人的責(zé)任是沉甸甸的，一種沖動油然而生?，F(xiàn)在想來，這種沖動已經(jīng)變成了為地方立法工作不斷努力的永恒動力。

　　會后，我們對常委會組成人員提出的46條進一步修改完善的意見建議進行了認(rèn)真的歸納和分析，主要集中在三個方面：一是如何界定黑土地；二是如何確定保護的責(zé)任機制；三是如何確定切實可行的保護措施。

　　經(jīng)過思考和分析，我們認(rèn)為，黑土地保護立法有以下特點：第一是它的創(chuàng)制性。國家沒有直接的上位法，上述三個問題找不到上位法直接依據(jù)，其它省、市、區(qū)尚未出臺黑土地保護的地方性法規(guī)，解決這三個問題也沒有同位法參照。第二是它的緊迫性。腐殖質(zhì)層逐年變薄和土壤有機質(zhì)的逐年遞減是時不我待的，有地質(zhì)專家指出，每形成一公分厚黑土需時200年至400年。第三是它的特色性。世界上只有3塊黑土區(qū)，一塊在美洲的密西西比平原，一塊在歐洲的烏克蘭平原，一塊就是我省所在的亞洲東北黑土區(qū)，分布在遼吉黑蒙部分地區(qū)。第四是它整合提升性。我省當(dāng)時現(xiàn)行有效的與黑土地保護有關(guān)的地方性法規(guī)有10部，黑土地保護立法，不是已有的相關(guān)規(guī)范的歸納的堆疊，而是這些規(guī)范的整合和提升，滿足保護黑土地立法需求的特殊性。在這樣一些認(rèn)識的基礎(chǔ)上，我們依法開始了這項法規(guī)的研究修改和統(tǒng)一審議工作。因本文的篇幅限制，僅談一下“黑土地”的界定過程。

　　什么是黑土地？如何從立法的角度界定其概念才能保證立法目的的實現(xiàn)？我們先后開了幾個座談會，從當(dāng)時的認(rèn)識看，有4種界定，一是從土壤的植被來區(qū)分，認(rèn)為黑土地就是耕地中的黑土區(qū)，這是人們的通常認(rèn)識，也是有的從事黑土地研究的學(xué)者的定義；二是從土壤的顏色來區(qū)分，黑土地是與紅土地、黃土地等相對應(yīng)的；三是與黑土區(qū)的概念相一致，認(rèn)為黑土區(qū)內(nèi)的土地就是黑土地；四是從土壤的類型上相區(qū)分，認(rèn)為是我國十多種土壤類型中性狀好、肥力高，非常適合植物生長的土壤。

　　經(jīng)過研究和分析，我們認(rèn)為第二和第三兩種界定對我們立法沒實際意義，結(jié)合法規(guī)草案中對黑土地的界定，我們從土壤的植被和土壤的類型兩個基點出發(fā)，對“黑土地”擬定了兩個定義，連同常委會組成人員提出的其他意見，到我省東部重點研究林地和山地、到中部重點研究耕地、到西部重點研究草地、濕地和湖泊。通過座談、實地踏查，深化對土地的認(rèn)識，探討黑土地的形成過程，逐漸接近黑土地的本質(zhì)。給我印象最深的是：在東部的林地，一位林業(yè)工作者說樹葉和林草腐爛后它下面的土地就是黑色的；在米豆間作的現(xiàn)場，農(nóng)民說黃豆葉子腐爛了就增加了地力；在姜家店草原，承包者用腳蹍著土地說這草甸土保護好了就變成了黑土地。結(jié)合專業(yè)理論“黑土是由強烈的腐殖質(zhì)累積和滯水潴積過程形成，是一種特殊的草甸化過程”，我們覺得從土壤類型入手界定黑土地的概念更符合黑土地保護立法的目的，加上在調(diào)研中絕大多數(shù)人都贊成我們提出的以土壤類型來界定的表述，我們更堅定了這樣做的信心。

　　此時，恰逢國家六部委聯(lián)合印發(fā)的《東北黑土地保護規(guī)劃綱要（2017-2030年）》出臺，我們據(jù)此以土地性狀+土地類型+土壤類型的方式，提出了較為科學(xué)和周延的黑土地的法規(guī)界定，即：“黑土地是指本省行政區(qū)域內(nèi)擁有黑色或暗色腐殖表土層、性狀好、肥力高的優(yōu)質(zhì)土地，具體包括耕地、林地、草地、濕地、園地等土壤資源中的黑土、黑鈣土、草甸土、暗棕壤、棕壤、沖積土、白漿土、水稻土等土壤類型?！敝螅覀兙痛诉M一步征求了省人大有關(guān)專門委員會和部分專家學(xué)者的意見，他們對此都給予一致肯定和贊同。法制委員會在統(tǒng)一審議時認(rèn)為：這個界定與國家的規(guī)劃綱要相契合，與原議案的界定相銜接，與我省的土地狀況相吻合，與我省當(dāng)時現(xiàn)行有效的與黑土地保護有關(guān)的地方性法規(guī)相配套。

　　2017年11月21日，法制委員會將條例的審議修改情況向主任會議做了匯報。11月28日，省十二屆人大常委會第三十八次會議對條例草案進行了第二次審議，根據(jù)審議意見，我們將“黑土地”修改為：“黑土地是指本省行政區(qū)域內(nèi)擁有黑色或暗色腐殖表土層、性狀好、肥力高的優(yōu)質(zhì)土地，具體包括黑土、黑鈣土、草甸土、暗棕壤、棕壤、白漿土、水稻土等土壤類型。”刪除了有關(guān)土壤資源的限定，這更接近了我們通過調(diào)查和研究提出的概念。在法制委員會準(zhǔn)備對修改后的條例草案經(jīng)兩次進行審議后，提請主任會議交付表決時，有的工作人員堅持自己對這一界定的不同意見，要求作出修改。對此，我們認(rèn)真對待，提出建議，經(jīng)常委會主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)同意，對本條例實施兩審三通過。會后，我們通過民革吉林省委員會征求了中科院地理所、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)等研究機構(gòu)和大學(xué)權(quán)威專家的意見，他們均同意這種界定。

　　經(jīng)后續(xù)的法定程序，國內(nèi)第一部《吉林省黑土地保護條例》經(jīng)吉林省第十三屆人大常委會第二次會議于2018年3月30日通過，并自同年7月1日起施行。這部條例的公布施行，在社會上引起了前所未有的反響。條例通過第二天，長春市自由大路上的一家土地研究機構(gòu)就掛出了慶賀的條幅。新聞媒體對這部條例給予了充分的關(guān)注，先后有省內(nèi)外50多家媒體進行了多角度多方位的報道，新華社播發(fā)了英文海外通稿。

　　這部條例的出臺，標(biāo)志著我省的黑土地保護進入了法治化的軌道。作為立法人，我們仿佛看到了大地母親露出了久違的微笑。法的生命力在于有效的實施，我們希望這部法規(guī)的施行，從點上開花到面上結(jié)果，讓母親的微笑變得燦爛而永恒！